关于发展普惠金融的几点思考

自2005年联合国国际小额信贷年首提框架性概念以来，普惠金融已经逐步发展为国际社会、金融机构所普遍认同并积极实践的发展战略。我国2006年引进了普惠金融概念，2013年十八届三中全会把发展普惠金融首次写入党的决议，2015年审议通过《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，2016年人民银行发布《G20数字普惠金融高级原则》，2017年5月3日国务院常务会部署推动大中型商业银行设立普惠金融部，构建普惠金融体系开始成为我国金融改革发展的重要方略。当前和今后一个时期，普惠金融将是涉农金融机构特别是大型商业银行的重点工作和重要课题。深入研究和思考普惠金融问题，对大型商业银行业务发展乃至对新时期国家构建普惠金融体系都具有十分重要的意义。

普惠金融的基本概念、主要特征和发展阶段

（一）基本概念

国内外政府、监管部门、金融机构、专家学者基于不同角度，对普惠金融作出了多样化的定义，但整体看大同小异。

国际上，普惠金融的经典定义是联合国在2005年国际小额信贷年的一次会议上提出的，即“一个能够有效地、全方位地为社会所有阶层和群体——尤其是贫困、低收入人口——提供服务的金融体系。”这是着眼于金融体系整体的广义上的定义。而后，一些国际组织、专家学者陆续对普惠金融进行了狭义上的定义，普遍强调了低收入人群和弱势群体的定位、商业化的属性、金融服务的全面性以及金融服务可获得性目标等要素。

我国权威、规范的普惠金融定义是国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中提出的“指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。同时，规划提出了三大目标：提高金融服务覆盖率，到2020 年基本实现乡乡有机构，村村有服务；提高金融服务可得性，加大对新业态、新模式、新主体的金融支持，提高小微企业和农户贷款覆盖率；提高金融服务满意度，进一步提高小微企业和农户申贷获得率。

综合来看，所谓普惠金融就是要消除身份、贫富、居住场所等差异带来的金融服务不平等，让所有人都有机会享受到均等有效的金融产品和服务。

（二）主要特征

归纳国内外专家学者研究论述，普惠金融至少具有四个特征：

1.普惠性。普惠金融更多关注传统金融难以覆盖的贫困、中低收入人群以及微小型企业主。

2.全面性。普惠金融是全面的金融服务，不仅包含贷款，也包括开户、存款、取现、转账、支付、结算、理财、保险等多元化的金融服务。

3.商业性。普惠金融不是救济和慈善，核心要义是商业可持续性。金融机构遵循商业运作的原则，开展普惠金融服务，实现成本可控、风险可控、发展可持续。

4.创新性。普惠金融为传统的金融机构服务不到的低端客户，如中低收入者、贫困人口和小微企业提供金融服务。此类客户金融需求与传统客户存在明显差异，需要在金融体系内进行制度、渠道、产品和科技等方面进行创新。

（三）发展阶段

从总体来看，普惠金融实践走过了从初级的“小额贷款”阶段，到中级的“微型金融”阶段，再到高级的“普惠金融”体系建设发展阶段。

1.传统的小额贷款阶段。早在15世纪，意大利修道士就通过典当行发放小额贷款，以抑制当时盛行的高利贷利率，标志着以“小额信贷”为核心的普惠金融实践的起步。从19世纪开始，在欧洲、日本和其他许多国家，政府借助邮政系统和邮政金融服务，向贫困者提供小额信贷和支付服务。20 世纪50 年代至70年代，国有政策性金融机构和合作金融向弱势群体和欠发达地区提供低于市场利率的特许贷款，但坏账较多，难以为继。

2.现代小额信贷阶段。20世纪70年代，小额贷款开始从传统的政府组织形式、信用合作形式转向商业化发展。这一阶段的典型代表和引领是尤努斯的格莱珉模式，通过联保方式为在正常金融制度下无法获得贷款的穷人提供小额信用贷款。随后，这一模式在孟加拉、巴西等发展中国家迅速发展，小额信贷达到鼎盛。从1987年开始，中国在河北等地引入并试点格莱珉小额信贷模式。

3.微型金融阶段。20世纪90年代开始，国际上掀起了一股减贫热潮，面向中低收入提供存、贷、汇、支付、保险等多元金融服务的“微型金融”兴起，吸引了包括花旗银行、富国银行等一大批国际先进银行。微型金融与小额信贷相比，服务外延有所拓展，将金融服务从传统信贷，延伸至普通金融体系中所包含的储蓄、小额支付、小额保险等。

4.普惠金融阶段。随着20 世纪80、90 年代的权利贫困理论以及社会排斥理论的兴起，包容性增长理论逐渐形成，直接促成联合国在2005年提出了普惠制金融体系概念。与小额信贷和微型金融相比，其内涵和外延都有了新的突破，更加重视金融服务的广度和深度。同时，“普惠金融”更加强调“公平获取金融服务机会”的理念，并力图推动制定适宜的法规和政策框架来促进“普惠金融”的可持续发展。

农业银行普惠金融实践的经验与启示

农业银行自2007 年股改以来，按照商业运作的要求，深化改革、大胆创新，围绕基础性金融服务、贫困地区、农户等普惠金融的重点对象和领域，作了大量探索，取得了明显成效，初步走出了一条大型商业银行开展普惠金融的有效路径。截至2016 年末，农业银行涉农贷款余额达到2.75 万亿元，在832 个国家扶贫重点县贷款余额7044亿元，县域小微企业贷款余额6140 亿元，支持小微企业46 万户，10 万元以下农户小额贷款余额910亿元，支持农户195.7万户，在农村地区发放惠农卡1.94亿张，设立金穗惠农通服务点63万个、布放电子机具101万台，农村基础性金融服务行政村覆盖率达到75%。总结农业银行普惠金融实践，有以下几点经验和启示。

（一）树立开放的普惠金融服务理念

农业银行开展普惠金融服务的实践探索中，极大拓展了普惠金融服务的内涵外延，有力提升了普惠金融服务的品质。在普惠金融服务内容上，不仅提供农户贷款等信贷服务，更是全面提供存款、取现、结算、理财、保险等“非贷”服务，满足广大农民发展生产和消费升级的多元化金融需求。如农业银行2011 年起在全国范围内启动实施“金穗惠农通”工程，在广大农村地区，通过为农民发放惠农卡，在农村超市、卫生所等场所设立惠农服务点，布放转账电话、POS机等电子机具，让农民足不出村就能办理小额现金取现、转账汇款、支付结算、水电气缴费、投资理财等银行业务。在普惠金融服务对象上，不仅面向贫困人口、弱势群体开展普惠金融服务，更要服务好农村农业的新市场、新主体、新要素，不断提高基础金融服务的价值回报。如近年涌现的专业大户（家庭农场）、农民专业合作社、农村电子商务等。在普惠金融服务主体上，不仅致力于自身服务更广的农村客户群体，更要示范带动更多的金融同业参与，优化改善农村金融整体生态环境，协调推动更有力的监管优惠政策，不断提高农村基础金融服务的广度和深度。

（二）坚持商业运作的原则

普惠金融是要运用市场化的机制和商业化的手段，为更多的人提供价格合理、种类丰富、获取便捷的金融服务，是效率与公平兼顾的资金配置方式。大型商业银行开展普惠金融，面临着资本回报、监管规则等多种约束，必须始终坚持商业化可持续经营的原则。农业银行在普惠金融中，初步形成了“服务到位、风险可控、商业可持续”的战略导向。服务到位，就是要始终围绕普惠金融的重点领域和关键环节，通过多方面、多举措的持续努力，不断提升金融服务的覆盖面、可得性和便捷度。风险可控，就是必须牢牢坚守审慎、规范、稳健的经营理念，严格落实风险管控机制，将普惠金融业务风险始终控制在可容忍的范围内。商业可持续，就是要妥善处理好速度与质量、成本与收益、风险与回报、短期与长远、内部效益与社会效益之间的关系，实现内生性良好发展。

（三）建立专门的普惠金融服务体系

相对于传统金融对象，普惠金融客户居住分散、规模较小、硬信息缺少、传统抵押品匮乏，其金融需求“短、频、急”。在一体化运作模式下，容易导致信贷等金融资源向发达地区、优势产业和优良客户倾斜。因此，普惠金融需要建立专门的服务体系，确保有专门的机构、专门的人员、专门的资源开展普惠金融业务。核心是“四个体系”：一是专门的组织体系。从上到下均建立相应的专业部门和专门的工作团队，并实施垂直管理。如农业银行针对“三农”业务实施三农金融事业部制管理；针对小微企业，成立了普惠金融事业部，目前全行有1052家小微企业金融服务专营机构，小微企业金融业务从业人员接近3万人；针对金融扶贫，在所有贫困支行成立扶贫专门团队。二是专门的政策产品体系。针对普惠金融主体特点，围绕客户准入、评级、授信、抵押担保、期限额度等核心要素，建立一套差异化的政策和产品。目前，农业银行已创新推出50 多项农户贷款产品、80 多项小微企业贷款产品。三是专门的网络渠道体系。充分借助互联网和移动通讯，构建多层次、低成本、广覆盖、线上线下结合的普惠金融网络渠道体系。农业银行初步建立形成了“物理网点+自助银行+金穗惠农通工程+互联网平台”四位一体的普惠金融服务体系。到2016年末，农业银行县域物理网点达到1.2万个，自助银行6594家，“金穗惠农通”服务点63万个。四是专门的资源保障体系。对普惠金融业务单列资源，单独核算，单独考核，增强激励约束。农业银行在全行信贷计划中单列涉农贷款、县域贷款、小微企业、农户贷款、832个国家扶贫重点县支行等专项信贷计划，实行序时管理、封闭运行。

（四）创新普惠金融服务的商业模式

大型商业银行破解普惠金融成本高、收益低、风险大的难题，必须设计和选择有效的服务模式。好的服务模式，有利于批量化营销、专业化运作、集约化经营和精细化管理，可以在“服务到位”的基础上，控制成本、防控风险、提高回报，实现商业可持续。农业银行在普惠金融实践中，探索推广了一批较为成熟的商业模式。主要有：一是政府增信模式。即政府通过专业化担保公司和风险补偿基金等方式，为普惠金融客户进行增信，带动金融机构信贷投放。如农行甘肃分行的“双联贷”、内蒙古分行的“强农贷、富农贷”模式。二是特定融资主体带动模式。与符合承贷条件的特定融资主体合作，由特定融资主体统一承贷、统一还款，资金按项目分散使用，贷款本息偿还纳入政府财政预算，风险由财政兜底。如农行贵州分行的“美丽乡村贷”。三是产业链（供应链）模式。与产业链核心企业合作，为产业链各环节的中小规模主体（如农户、小微企业、供应商等）提供整合服务，实现资金封闭运行、产品交叉营销和风险整体控制。如农行福建安溪铁观音茶产业链服务模式、河北白沟箱包产业服务模式。四是代理银行模式。通过与学校、医院、小超市等商业实体签订协议，利用其商业网点为普惠金融客户提供部分基础金融服务，开展金融教育甚至提供信贷客户初步调查。如农行实施的“金穗惠农通”工程。五是金融自治模式。通过优选行政村、产业群，构建区域内各类组织、核心成员的自治自律作用，形成面向区域内个人、企业、其他组织的综合金融服务模式。如农业银行福建分行的银村共建模式、浙江分行的金融自治模式等。

（五）注重发挥互联网和科技的作用

互联网和移动通讯技术消除了时间和空间的限制，缓解了信息不对称，大大降低了发展普惠金融的成本和风险，是发展普惠金融的重要突破口。主要三个方向：一是“互联网+基础性金融服务”。对传统电子机具进行网络化改造，研发符合农民使用特点的移动客户端和APP，实现基础金融服务线上线下多渠道办理。二是“互联网+ 电商金融服务”。依托电商平台，重点针对涉农产业供应链、县域乡村和专业市场商品流通、农业生产资料和农副产品购销等领域，提供包括进销存管理、信息发布交易撮合、线上线下联动支付、订单管理在内的全方位电商服务。截至2016 年末，农业银行已在9.6万个惠农服务点上线了“农银e 农管家”电商平台，2016 年发生农村电商交易881万笔、93亿元。三是“互联网+ 信贷融资”。针对农户和小微企业，充分利用互联网、大数据技术，进行数据的深度挖掘分析，分类建立贷款模型，实现系统自动审批和匹配授信额度，扩大融资覆盖面，降低信贷作业成本。如农业银行创新推出的“金穗快农贷”，是一款利用互联网、大数据技术，系统自动筛选客户、自动审查审批的小额度、规模化、批量化、自动化农户贷款产品。

（六）走合作共赢的道路

普惠金融发展面临着区域金融生态较差、客户信用水平偏低、金融基础设施落后等问题，发展普惠金融不能单兵突进，必须坚持合作发展原则。大型商业银行普惠金融面向最为广泛的客户群体，涉及政府、龙头企业、担保机构、其他金融组织等众多利益关联方，尤其应注重发挥多方合力。全面加强银政合作，利用好政府在改善金融生态环境、支持“三农”和小微企业发展等方面的举措，推广政府增信机制，有效破解小微企业和农户担保难、融资难、融资贵问题。全面加强银企合作，通过“银行+龙头企业+农户”“银行+龙头企业+上下游小微企业”的方式，提高普惠金融的集约化水平。全面加强同业协作，通过网络共享、产品开发、业务代理、资金批发、银团贷款等方式，实现优势互补、合力推进。全面加强与保险、担保、产业基金等金融机构的合作，建立普惠金融风险多元化缓释分担机制，形成多层次普惠金融服务体系。

对我国构建普惠金融体系的几点建议

（一）巩固加强合作性金融机构在普惠金融体系中的主力军作用

到2016 年末，全国共组建以县（市）为单位的统一法人农村信用社1054 家，农村商业银行1114 家，农村合作银行40 家。全国农信社（含农商行、农合行）的机构网点、从业人员、涉农贷款，三项都约占全国银行业的1/3 ；发放的农户贷款达到全国的近80%。构建普惠金融体系，要不断巩固和加强合作性金融机构在普惠金融体系中的基础性作用。一是要深化农信社改革，完善管理体制和治理结构，积极稳妥组建农商行，提高管理能力和管理效率。二是要强化支农支小的市场定位，充分发挥其人缘、地缘优势，切实服务好“三农”、小微企业和中低收入群体。三是鼓励合作性金融机构立足地方特色，积极创新业务品种，创新服务方式，拓展服务内容，提高普惠金融服务的广度和深度。

（二）大力支持发展小微金融机构

一是探索组建针对弱势群体的政策性普惠金融机构。弥补市场资金逐利性缺陷，体现政府意图来配置金融资源，引导金融机构给予弱势群体以最大化资金投入。二是继续发展新型农村金融机构。依靠其灵活的管理方式、贴近农户的金融产品和便捷、高效的服务，把新型农村金融机构建设成为新型农村金融体系的重要组成部分。三是大力发展社区银行、自助银行和金融便利店。构建多纬度的服务体系，使社区、小区居民足不出户就能办理查询、转账、贷款发放、还款、小额存取款、消费等业务，让百姓享受真正的实惠。

（三）推动大型银行建立专门的普惠金融事业部

大型银行拥有科技、产品、资金、专业化服务等诸多优势，要推动大型银行加大对普惠金融的支持力度。一是健全普惠金融组织架构和经营管理体系。搭建从总行到分支行的普惠金融服务组织架构。总行普惠金融事业部负责全行普惠金融服务的统筹管理；所有一级分行、二级分行均单独设立普惠金融事业部；支行成立普惠金融服务团队，实现从上到下的体系贯通。二是实施“六个单独”经营机制。通过单独的资本管理、单独的信贷管理、单独的会计核算、单独的考评管理、单独的资源配置、单独的风险管理和拨备核销政策，确保专门的政策和资源用于普惠金融服务。三是厘清管理边界。目前普惠金融涉及“三农”金融改革、小微金融服务、扶贫金融工作、弱势人群扶助等四大领域，大型商业银行设立普惠金融事业部，要明确好业务定位、管理边界、主攻方向。

（四）加快建立普惠金融优惠政策体系

一是财税政策。对普惠金融事业部贷款业务予以税收减免，进一步扩大中央财政涉及普惠金融发展专项资金的奖补范围。二是货币政策。加大涉及普惠金融贷款投放、利率定价在人民银行宏观审慎评估机制中的权重。完善定向降准措施，在普惠金融服务任务重、难度大的地区，如832个国家重点扶贫县，对设立普惠金融事业部的大型银行，比照信用社或者农商行执行优惠的存款准备金率。三是监管政策。对普惠金融事业部设置合适的不良贷款容忍度和尽职免责标准，保护和激发基层行发展普惠金融的积极性；指导银行对普惠金融客户单独制定差异化、精细化的内部评级模型，允许商业银行按照一定比例折算普惠金融贷款风险权重，降低贷款资本消耗。

（五）建立普惠金融风险分担机制

一是推动省级农业信贷担保公司向县域增设机构。通过省级农业担保机构设立分支机构，或与地方财政共同出资的方式，在每个县都成立政策性农业信贷担保公司。二是组建针对性的普惠风险补偿基金。对在县域地区尚未设立机构的银行，借鉴国际上邮政、电信等行业建立普惠基金的做法，征收一定的税费建立“三农”金融普惠基金，用于支持农村金融发展。三是加快组建政策性农业保险体系。借鉴国家组建农业信贷担保体系的政策，整合专项涉农资金组建政策性农业保险机构体系。政策性农业保险公司由地方政府控股，允许社会资本参股。

（六）加快推动诚信体系建设

一是稳步推进农村信用体系建设。积极探索建立包括所有农户自然人的个人信用征信系统，通过建立农户信用档案和信用数据库，完善农户信用评价机制，为金融机构提供有贷款需求的农户和担保人的资信状况，促进涉农金融机构信息共享。二是积极开展信用乡（镇）、信用村、信用户评选活动。引导农户、涉农企业树立良好的信用观念，对讲信誉的农户和涉农企业可享受农信社贷款优先、利率优惠、保证方式灵活等激励政策。三是加强诚信和金融知识普及宣传力度。让人们更多地了解金融、熟悉金融、用好金融。

主要参考文献：

[1]赵忠世.大型银行商业化服务“三农”的实践与思考[J].农村金融研究，2016（5）：61-65.

[2]焦瑾璞.普惠金融的国际经验[J].中国金融，2014(10)：68-70.

[3]姜丽明等.普惠金融发展的国际经验及借鉴[J].国际金融，2014(3)：17-22.

作者系中国农业银行三农业务总监